取消克什米尔“特殊地位”，莫迪又下了一步狠棋（组图）

【文/观察者网专栏作者 雷定坤】

8月5日周一上午，印度内政部长阿米特·沙阿在联邦院（上议院）提交了一份议案，意在将查谟-克什米尔地区（下文简称克什米尔地区）一分为二，变为克什米尔中央直辖区与拉达克中央直辖区，后者不设立直属区议会。与此同时他表示，总统拉姆·纳特·科温德根据宪法第三百七十条第一款行使其总统权力，通过发布“总统法令2019（克什米尔地区）”结束了70多年来该地区所享有的特殊宪法地位。

这一举动瞬间引发了激烈争论，争论点不仅包括印度人民党政府的决定是否合乎道义，也包括该决定所推出的形式和速度。

据悉，上周联邦政府就已安全因素为由，向该地区派驻了约三万多士兵，强制提前结束了位于克什米尔地区一年一度的阿马尔纳特寺庙的朝圣活动（Amarnath Yatra），要求所有外来游客离开该地区。

旅客被要求离开克什米尔地区

8月4日周日，莫迪总理在其住所召开了内阁紧急闭门会议，并在同一天晚些时候对克什米尔地区行使刑事诉讼法第144条，禁止4人或以上任何形式的集会；同时克什米尔前首席部长奥马尔·阿卜杜拉（Omar Abdullah）以及人民民主党领导人、前首席部长穆夫蒂（Mehbooba Mufti）都被软禁在家中，该地区移动通讯网络也都遭中断。

笔者曾在早前的文章中分析了2019年印度大选前国大党和印度人民党各自的竞选纲领，而将宪法第三百七十条作废并取消克什米尔地区的特殊地位是印度人民党所着重强调的执政目标之一。印人党在这一议题上所推行的速度和方式与之前的废钞令、GST政策类似，似乎仍保持着“快、狠、准”的节奏。

印度宪法第二十一部分名为“暂时性的，过渡性的和特殊性的条款”，其中第三百七十条明确指出了克什米尔地区所享有的特殊宪法地位。宪法第三百七十条条第一款指明，对于克什米尔地区来说，印度议会的立法权力被限定在“联邦表单”与“并行表单”所列事项与领域，前提是需要与克什米尔地区政府商讨后再由总统宣布。

以上提到的“联邦表单”与“并行表单”指的是印度宪法第七表列（Seventh Schedule of the Constitution）所划定的联邦中央与省邦单元所享有的相应权力及其边界，具体列举在三个表单中：联邦表单（The Union List），省邦表单（State List）以及并行表单（Concurrent List）。

其中联邦表单列举了97项联邦政府享有的权力，包括外交、国防、货币制造、税收等；省邦表单列举了66项联邦单元所享有的宪法权力，包括公共秩序、地方警察、公共卫生、医疗、教育、土地财政、农业等领域；而并行表单列举了47项联邦中央与省邦单元所“共享”的权力，包括民事判定及过程、刑事过程、经济和社会发展相关计划等。

简单来说，整个印度宪法，除了外交、国防、通讯和金融领域的立法权由联邦议会所掌控，直接适用于克什米尔地区的宪法只有两条：宪法第一条和宪法第三百七十条。其中宪法第一条是对印度国家的定义，而第三百七十条则是该地区所享有的特殊法律地位。此前克什米尔地区居民所遵守的是另一套法律，其公民权利与义务的界定以及财产权等都不同与印度其它省邦。

印度克什米尔地区位于印度北部（图/新华社）

值得注意的是，宪法第三百七十条在名义上还并没有被正式废除，按照规定它的废除和修改需要由该邦的议会来正式做出决定并且得到总统肯定。但是科温德总统的法令让宪法第三百七十条失去了实际意义。

笔者所感兴趣的问题有两个：一是，宪法第三百七十条在实际意义上被废除意味着什么，总统法令能否被挑战？二是，印人党政府做出这一决定的考虑又有哪些，谁给了莫迪的勇气？

一、宪法第三百七十条立法背景与最初愿景

英殖民时期的印度实际存在两种政治实体：一种被称为英属省邦（Provinces），受英国宗主国的直接统治；另一种是地方土邦（Princely States），受当地印度王公的统治，享有一定程度上的自治。而当1947年英属印度分割成印度和巴基斯坦两个独立主权国家后，原有殖民时期隶属于大英帝国的印度560多个地方性王邦可自行选择加入巴基斯坦或印度，其中有三个地区尝试选择宣布独立建国，包括不丹、克什米尔和海德拉巴。

不丹独立建国，并在1949年与印度签订《永久和平友好条约》，在对外事务上接受印度指导；海德拉巴在1948年“警察行动”中被强行纳入印度联邦。而克什米尔的情况则要复杂得多，这一地区不仅处于争议的边境地区，任何动作都牵扯到领国巴基斯坦的神经；另一方面该区域内以穆斯林群体为主，任何激进的政策都可能再次伤害伊斯兰教徒与印度教徒的感情，尤其当印巴分治的残酷情境与悲痛记忆仍在。

1947年10月克什米尔哈里·辛格国王（Maharaja Hari Singh）在受到巴基斯坦袭击后，与印度联邦签署了“加入书”（Instrument of Accession）。而后克什米尔地区领导人之一，被其支持者称为“克什米尔之狮”的谢赫·阿卜杜拉起草了针对克什米尔地区的宪法草案条款，也就是后来的宪法第三百七十条。

“克什米尔之狮”谢赫·阿卜杜拉（资料图）

据努拉尼（A.G. Noorani） 在《宪法第三百七十条：一段克什米尔的宪法史》一书中所述，谢赫·阿卜杜拉与时任的内政部长瓦拉巴伊·帕特尔之间针对条款的具体内容有严重的分歧，且有多次来回的争吵和具体词句的修改，而宪法第三百七十条的最终内容则是由宪法起草委员会的成员之一，负责克什米尔法律事务的格帕拉斯瓦米·艾扬格单方面定稿的。

据悉，谢赫·阿卜杜拉力求将克什米尔地区的特殊宪法地位变为永久性的，而不是条款中所明确的“暂时性”的，但是这一想法和提议遭到包括尼赫鲁在内的多位领导人的反对。而恰恰“暂时性”这一关键词才使得当下印度人民党能够通过总统颁发总统法令来实际上取消克什米尔地区的特殊宪法地位。

除宪法第三百七十条之外，镶嵌在“1954年总统法令（克什米尔地区）”的第35（A）条规定了邦议会有权决定对该邦永久居民进行定义。两年后的1956年，克什米尔正式施行自己的宪法，规定该邦的永久居民须在该地区居住10年及以上，且合法拥有不动产。同时这也意味着该邦之外的印度居民无法在克什米尔地区购置房产，且无法获得该邦的政府类工作。

二、“权宜之计”的终结？

在联邦主义的制度框架下，印度克什米尔地区所享有的特殊宪法权也引起了学界关于对称性/非对称性联邦制的探讨。许多学者将印度的联邦制度划分为不对称性联邦制，理由正是在1950年宪法中针对克什米尔制定的专门条款；但与此同时，一些著名的印度研究学者则持完全不同的观点。

例如路易斯·迪琳（Luis Tillin）认为印度宪法中所谓的不对称性条款对于印度来说，首先在维护国家团结和统一的过程中并不像很多人所设想的那样重要；其次，这种非对称性并没有对文化少数群体提供特殊的保护。

宪法第三百七十条针对克什米尔地区的条款不应被理解或等同于魁北克民族主义者所享有的特殊条款，因为该条款的设立并不基于克什米尔地区族群或宗教的特殊性，从而获得比其它印度地方省邦更自主的权力；宪法第三百七十条只是一个权宜之计，在该地区军事冲突和不稳定因素解决前服务于维护克什米尔与印度联邦中央关系的一个工具而已。

70多年前作为“权宜之计”来维护联邦与克什米尔地区关系稳定的宪法第三百七十条，到如今失去其“工具性”效力，这意味着什么？

最直接的影响则是之后外来人口可以合法地拥有该地区的不动产，并且可以永久性地移居该地区。从好的方面看，克什米尔地区自然资源丰富，风景宜人，外来人口与商业机会的到来可以很大程度上促进该地区的经济发展，另一方面当地人口结构会发生巨大变化，穆斯林人口占比会减少，当地居民的生活状态或生活方式都会受到巨大的冲击。不过，机遇与冲击会演变成动乱还是稳定抑或繁荣，相信目前还没有人能给出答案。

8月5日，印度市民走上孟买街头庆祝取消克什米尔特殊地位（图/社交媒体）

印人党政府的这项决定以及针对克什米尔地区的总统令能否被挑战？笔者认为，这个近70年来针对该地区最重大的决定有很大几率会进入印度最高人民法院，但是反对党寻求驳回这一法令的空间并不大。

首先，宪法第三百七十条不属于印度宪法“基本框架（Basic Structure）”的内容，因为其第一款明确写出总统和邦议会有修改的权力，且是暂时性的条款；其次，总统法令的颁布并没有在程序上正式废除这一条款，只是让其失去了效力，因为总统法令规定印度宪法和其它法律从此适用于该地区。

那么唯一可能挑战的空间正是在于，该总统法令的颁布只是得到了该邦邦长的支持，而并没有获得该邦民选议会和首席部长的允许。当然，针对这一点的复杂之处在于，查谟克什米尔邦在2018年6月就已经进入了总统管制状态（President’s Rule）,由联邦政府委任的邦长（Governor）进行直接管理，所以现阶段也不存在首席部长和议会。因此，莫迪政府在这样的情况下颁布总统法令是否违背了宪法条款本身还得看最高法院之后的阐释和判决。

三、重大决定背后的考量

相信多数人和笔者一样，在了解该新闻后第一的反应是，莫迪政府的考量是什么？又是谁给了他这么大的勇气？这里笔者简要探讨莫迪政府的公开说辞，并适当揣测其背后的考量。

（一）公开理由与说辞

莫迪政府关于取消克什米尔地区特殊宪法地位的公开说辞或理由主要围绕三方面：内部安全问题，人民民生问题以及印度真正意义上的统一问题。

首先，内政部长阿米特·沙阿在议会的演讲中开篇就提出，克什米尔地区长期以来频频爆发跨境恐怖袭击以及其它形式的暴力，实际作废宪法第三百七十条有利于管控该地区的安全局势；

其次，该地区在70多年里历经三大家族的剥削，长期处于欠发展的状态，该地区人民并没有享受印度民主与发展的果实；

再次，因为在印度联邦下，只有克什米尔邦拥有自己的宪法，取消其这一特殊地位，实现了真正意义上印度的大统一。

若仔细分析以上三点说辞，似乎每一点都不太站得住脚。

首先，处于边境的克什米尔地区早早就已经实现了军事管控，再加上该地区多次处于总统直接管制的状态，其警备等级本身就极高。因此，取消克什米尔地区的宪法特殊地位与其内部安全的直接联系程度有多高？还是说这是政府治理能力不够强的一个借口？

《纽约时报》报道

第二点在上文中有所探讨，这里是想提出几个疑问。该地区人民的发展受限的根本因素是其享有的特殊地位或特殊法律还是其它原因？外来人的进入该地区就一定能改变印度社会阶层的歧视，实际改善穷人的生活水平？还是说继续增进极少部分人的物质水平？

最后一点也是目前全国范围内普通民众最热衷讨论的一点，即现在印度实现了真正意义上的统一。这一点笔者十分纳闷，因为从1947年土邦王哈里·辛格签署了“加入书”后，该地区就成为了印度领土的一部分；并且该邦从1957年生效的《克什米尔宪法》第三条就明确指出了该地区是印度主权不可分割的一部分。那为什么取消其特殊的宪法地位才是真正实现了印度的统一？

上街执行宵禁和军管的印度警察和准军事警察部队（图/ANI视频截图）

（二）可能的背后考量

倘若翻看印度人民党以及精神指导组织国民志愿团（RSS）的成长历史，我们不难发现，一直以来其印度教文化民族主义有三大目标或支柱：阿约提亚罗摩庙争端，统一的民法诉求以及克什米尔地区的特殊宪法地位议题。

在今年早些时候的大选中，印人党以压倒性优势连续执政后，是选民给了莫迪政府足够的勇气，迅速开始逐一实现这三大目标。

就在上个月26号，印度联邦院通过了争执近3年的《穆斯林女性婚姻权利保护法》，首次从法律上禁止穆斯林男性以书面、口头、以及其它形式的对其伴侣进行即时离婚并对该违法行为判处3年有期徒刑。（之前根据印度伊斯兰教部分教派传统，穆斯林男性只要书面或口头表达三次“Talaq（离婚）”，就可以立即与妻子结束婚姻）。在印人党政府的全力推动下，一定程度上实现了统一民法的目标。

其次就是罗摩庙重建争端，印人党政府今年早些时候又再次将该议题推向民众的视线，成功将其“送”入最高院，预计在今年晚些时候最高院会做出较为明确的指示。

最后一个目标正是此次取消克什米尔地区的特殊宪法地位。

同样，从印人党前身印度人民同盟（BJS）的创始人西娅姆·普拉萨德·穆克吉开始，对克什米尔地区所享有的特殊性就抱着极为反对的态度，一直到1953年在克什米尔监狱心脏骤停为止，穆克吉都致力于改变宪法第三百七十条的内容。

国民志愿团与印度人民党也曾多次组织抗议宪法第三百七十条的活动，而年轻时的莫迪正是该倡议的积极分子之一，印度国内也流传着莫迪早期参加抗议活动的照片。令人感叹的是，那个当年坐在地上抗议，神情专注的莫迪今日终于做出了这一历史性的决定。

无论是先前的BJS还是之后的BJP，他们都有着类似的口号，“Ek Pradhan, Ek Vidhan, Ek Nishan”，即“同一个总理，同一套宪法，同一面国旗”。

如今，强大的印度人民党政府实现了这一多年来的目标，文化民族主义的情绪也已蔓延到印度每一个角落。当然，也希望印度政府所宣称的那样，这一改变能真正让该地区穷困人民受惠，普通民众获发展，实现未来克什米尔直辖区、拉达克直辖区的稳定与繁荣。