多维：游说的异化 阳光法案为何难除美国政坛贪腐阴影（组图）

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阳光法案进化史

虽然早在在20世纪初，国会已经开始研究拟订相关规范措施，但直到1946年，才以《联邦游说管理法》（The Federal Regulation of Lobbying Act, 1946）的形式，确立了“阳光法案”等重要的限制性原则，包括受雇游说者必须向联邦政府登记、报告游说内容并提供游说活动所涉及的金钱往来记录，更以最高一年有期徒刑及五千美元罚款。

在保护公众请愿的宪法权利的大前提下，任何规管都不能偏离“不完全取缔游说而对其进行监督”的原则。然而，关键的“说客”究竟包括哪些人，法案却没有给出恰当定义，包括为利益集团提供法律咨询服务和游说策略设计的律师、许多受命与国会议员接触好便于在需要时影响立法的大企业雇员、甚至公关公司职员等在内，这些主要工作内容并非游说、但却在现实的游说过程中起到重要作用的人员被忽略。

不过，在短暂的二十年左右的时间内，法案留下的漏洞尚未构成严重失衡、腐败丛生的现象。事实上，在70年代以前，只有少数企业聘请了驻华盛顿的说客。但随着联邦政府职能扩张、愈发影响企业利益，游说行业出现了迅速扩张，《联邦游说管理法》存在的问题一下子暴露出来，国会于是意识到对法案进行大修大补的必要性。

由此诞生的1995年《游说公开法》（Lobbying Disclosure Act of 1995），其立法工作的一大核心便是对“说客”和“游说活动”做出明确的法律定义。

声名狼藉的达施勒漏洞

根据负责研究立法的参议员Carl Levin的职员，当时团队为了避免对那些请愿者也带来影响、以至于妨碍他们表达意见的意愿，因此在为“说客”做出有效定义上下了很多功夫。最终，“说客”被限定为受雇于特定的客户、并因提供一次以上的游说而获得财务或其他报酬的人，在游说过程中，该人应接触两名或以上的政府官员。此外，三个月内花费在游说活动的时间不及有薪时间的20%者，则无需登记为说客，亦不需要上报游说活动及其涉及的费用等。

尽管此前对说客和游说活动定义不清晰的问题得到了解决，但1995年的改革仍然留下了巨大的漏洞——如今，人们甚至以一位臭名昭著的说客为其命名：达施勒漏洞（Daschle loophole）。这位前参议院少数党领袖在2004年输掉选举，很快加入了游说企业担当“特殊政策顾问”，却在从事游说活动十年后，直到2016年，才正式登记成为说客。在此期间，他利用自己的影响力在涉及能源企业利益的议题上向政府官员施压、领导公众运动来反对医疗仪器税......但他本人却坚称自己做这些事情耗费的时间不足20%，因此算不上职业“说客”。

达施勒的案例使得1995年《游说公开法》的问题暴露无遗。将工作交给其他同事去执行来保证自己“游说”工时保持在20%以下，创办游说企业、但本人并不为客户进行具体的游说工作——在该法案条款下，政商界早已形成一套“影子游说”（shadow lobbying）策略。

表面上看，游说规管的改革确实抓住了此前存在的核心问题且有针对性的进行改良，其未能改变游说之下的政商勾结现象的原因，似乎在于保护公众的请愿权的考量，但事实却并非如此。

国会的“妥协”

是次改革后，法案中的漏洞不久便在圈内人间沦为笑柄，但直至人称“游说业教父”的Jack Abramoff行贿丑闻曝光，公众为这位共和党人事迹所惊，游说改革才再一次成为焦点。这一次，由民主党人重夺回的国会制定《诚实领袖与政府公开法》（Honest Leadership and Open Government Act of 2007），但对于关键的“3个月内20%游说工时”的标准，却没有进行任何改动。

“我们知道问题就在那里，只是无能为力。”当时法案改革的主要倡导者韦特海默（Fred Wertheimer）对政治新闻网POLITICO记者这样说。尽管游说法案的漏洞早已尽人皆知，但是提议的议员、顾问们清楚，一旦他们试图改变说客的定义方法，整个法案都有可能付之东流。因此草案从一开始就没有提到说客的定义，在辩论过程中也没有人提出过任何修正案。

但韦特海默确实提出设立一个独立执行机构，专门调查那些不符合法案中须注册说客定义、却存在游说嫌疑的人员——事实上，同样的提案在1995年的改革中就曾被提出，却遭到大多数议员的否决。而这一次，几位民主党高层亦予以回绝。参议院规则和行政委员会前主席、加州参议员范士丹（Dianne Feinstein）当时表示：“我们必须确保这不会沦为一个政治对手提出错误的主张、从而操控政治流程的工具。”

结果，这个被人们称为水门事件以后、国会历史上规模最大的改革，实际上也成为议员们保护自己前程的妥协。除了游说活动和说客的定义不具有足够的限制性，新法案还通过了一项允许非牟利组织出于“教育目的”资助议员出行的修正案，这一新条款很快就被美国以色列公共事务委员会（AIPAC，American Israel Public Affairs Committee）钻了空子，很快业内人士又为其取了个新名字：AIPAC漏洞。

从历史上的这数次改革来看，游说规管的问题显而易见。一方面，在不完全取缔游说、保护公众的请愿权从而鼓励民众影响政府决策的情况下，规范游说活动确实使改革的一大难点，却并非全无解决之道。关键的阻碍在于改革的决定权掌握在国会议员手上，而这群人却又是最大的利益相关者。游说改革屡屡妥协、甚至表面上无解的原因，也就不难理解。

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