政策落实型司法：中国气候治理被忽视的前沿（图）

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朱明哲：不同于国际上主流的气候政策推动型司法，中国的气候变化司法体现出发展主义气候治理路径下的政策落实功能。

面对气候变化的全球挑战，各国都出现了以气候法律或政策为论证依据，或以减缓和适应为主要目标的诉讼，中国也不例外。随着气候变化诉讼实践的深入，司法与政策之关系的问题进入比较法的视野。具体而言，司法可能致力于落实气候政策，也可能把工作重心放在审查政策的合法性上。法院处理气候变化的方式反映了不同国家的司法制度、法治文化，乃至气候治理模式的区别。

无论司法与政策的关系如何发展，全球气候变化诉讼的实践都表明，司法正在超越“定分止争”的传统功能，而且必将更加积极地处理气候变化政策，中国法院也不例外。但是，目前关于中国气候变化司法实践的研究和分析都较少。实际上，相比其他国家，中国呈现了一种以司法推动气候政策的落实的模式。这一模式仍存在较大的改进空间，在框架性气候变化法律缺位的情况下，中国法院必须克服立法规范分散的困难，并改进其适用不具备法律约束力之气候政策进行司法论证（judicial reasoning）的能力。

气候政策落实型司法

中国气候变化诉讼的一个显著特点是，司法机关在大量民事诉讼中落实气候政策，而不是在“高光案件”中推动气候政策本身的发展。中国存在大量案件虽然没有直接提出气候变化问题，但客观上有利于对气候变化的减缓或适应。从案由上看，中国大部分气候变化诉讼集中在合同纠纷中，从而不同于其他一些国家以侵权或者环境影响评价为案由的实践。在山东一起商品房买卖合同纠纷中，双方争论的焦点之一在于合同附件中所载节能信息是否属于合同义务。开发商认为这些信息只能解释为技术标准，所以不是合同条款的一部分，因而也不属于开发商合同义务。然而，法官则认定合同附件中的节能信息公示既然是国家政策的要求，就是合同中必须包括的内容，因而也是开发商合同义务的一部分。因此法院要求开发商为住户免费安装太阳能热水器。

中国法院也在尝试于合同纠纷之外的领域开拓气候变化诉讼应对的途径。在2020年的湖州大气污染案中，浙江省德清县人民检察院在被告已经受到刑事处分之后，仍提起公益诉讼。德清法院根据《环境保护法》《侵权责任法》和《大气污染防治法》判决被告赔偿生态环境损害费用，在说理部分还援引了国际环境公约《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。在2018年的“甘肃弃风弃光案”中，原告环保组织自然之友认为被告国家电网甘肃省电力公司未履行《可再生能源法》规定，在客观上导致了污染物继续排放，破坏了生态。

纵观中国的气候变化诉讼案件，中国法院在处理相关案件时，主要目的在于落实国家气候政策，而非个案的定分止争。回顾以往案件，中国法院工作的重点在于通过各种各样的政府文件理解国家的政策目标，并综合运用合同法、侵权行为法、环境法等不同领域的立法作为裁判依据，以不具备法律拘束力的政策和国际条约作为合同解释或事实认定的材料，从而在个案之中获得有利于气候变化减缓或适应的结果。

以司法实现国家气候变化应对目标不仅仅体现在个案裁判之中，而且也已经成为一种面向未来、具有指导意义的司法政策。在2021年关于环境资源审判的意见中，最高法把“助推能源革命，促进经济社会绿色低碳转型”作为一个独立的部分提出。最高法通过司法活动推动“双碳”目标实现的司法政策，将进一步提高中国各级法院在审理气候变化案件中的活跃度。然而，气候变化诉讼最明显的一个特点在于，它在现有中国法院案件分类体系中无法成为一个独立的诉讼类型。社会经济生活的方方面面都与气候变化的减缓和适应有关，因而在刑事、行政和各类民商事案件的审判中不可避免地会考虑气候变化问题。所以，通过司法的力量推动气候变化应对将直接导致气候变化考虑进入各种案件。法官如何在各类案件中转化气候治理的需要仍是一个有待观察和研究的问题。

气候政策推动型司法

与中国司法机关侧重于“政策落实”不同，在欧美和部分发展中国家出现了一种气候政策推动型司法，即为了回应社会需求，法院要求政府执行既有政策，或制定新的、更为严格的气候政策。这种政策推动型司法要求法院综合适用多种法律渊源，包括不具备法律约束力的规范。

最近十年间，大量新类型的气候变化诉讼涌现。这些新案件以国家为被告，要求政府采取更有效的政策。这一潮流的特点是把应对气候变化阐释为一种国家的法律义务，要求国家采取更积极的气候政策。代表性案件是2019年底做出终审判决的荷兰“Urgenda案”。本案是世界首个通过司法机关使国家为减排承诺负责的案件。原告环保组织Urgenda基金会主张荷兰政府因为气候变化应对不力而未能尽到《荷兰民法典》中规定的注意义务，从而导致了对《欧洲人权公约》的违反。荷兰最高法院认为政府未能实现其减排目标违反了公约义务，判决政府必须在2020年底以前把碳排放降低至1990年排放量的75%以下。

受到“Urgenda案”判决的启发，欧洲其他国家的法院在最近两年内也相继为国家设定了明确的减排目标。如在2021年3月裁决的“《联邦气候变化法》部分违宪案”中，德国宪法法院认为保护生态的责任在不同世代之间分配应该符合比例，而不能导致后代必须付出彻底禁欲的代价。因此法院判决《联邦气候变化法》部分违宪，要求立法机关于2022年底前进一步规定2030年以前的减排目标。

在气候政策推动型司法中，法官通过创造性地解释术语和法律规范、使用法律技术，实现了对法律的革新。在实务中已有许多案例体现出这一创造性。例如，在美国的“马萨诸塞州诉联邦环保署案”中，联邦最高法院将温室气体解释为一种“有害气体”；在荷兰的“Urgenda案”中，法官认为《荷兰民法典》中的注意义务包括应对气候变化义务；在2021年法国的“世纪诉讼”中，行政法官判定《法国民法典》的生态损害也包括气候变化造成之损害；在哥伦比亚的“Paola Andrea Acosta Alvarado & Daniel Rivas-Ramírez案”中，宪法法院通过拟制技术承认亚马逊盆地的法律人格。

这些较为引人注目的案件表现出的一个明显特点在于，法官在判断气候政策合法性时往往不拘泥于一个部门法，而是广泛援引人权法、宪法、民法和国际软法规范作为论证工具。在“世纪诉讼”中，巴黎行政法院主要的判决依据是《法国民法典》中规定的生态损害赔偿制度。在国际法上，法官依次援引了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》，表达国际气候法的缔约目标和“共同但有区别的责任”原则。于欧盟法上，法官指出欧盟理事会通过了《2020年气候和能源一揽子计划》，其中特别规定了成员国必须为了降低温室气体排放而做出努力，因此减排成了一项欧盟法上的义务。最后，法官援引《环境宪章》《能源法典》和《环境法典》等国内法，指出法国已经承诺通过制定低碳发展战略从而防止环境损害，所以负有相关义务。无论是“Urgenda案”中对注意义务的界定，还是法国的“世纪诉讼”中对生态损害的判定，法官都充分援引各种法律渊源以支撑其法律适用和解释。

发展主义范式下气候司法的挑战

中国法院处理气候变化诉讼的方式与中国气候变化治理的整体思路息息相关。中国的气候治理依赖于一种发展主义路径，这决定了气候问题是一个宏观经济和产业问题。中国将制定和实施气候政策的权力交予管理工业事务的政府部门，并允许它们通过使用宏观经济措施改变产业和能源结构，以便实现气候目标。

这种路径首先体现于中国与气候变化相关的法律框架中——迄今为止，相关规范主要涉及工业部门，分散在《节约能源法》《循环经济促进法》《可再生能源法》《电力法》《清洁生产促进法》和《大气污染防治法》中。这些法律确定了规范性框架，在此框架内可以开展各种减缓措施，并在很大程度上决定了中国气候政策的范围。然而，这些现有法律只能说包括了一些可以用于气候变化治理的规范，它们本身却不是专门为应对气候变化而设计的。从立法的角度说，一部全面的《气候变化法》确实有必要，但在这样一部框架性法律暂时缺位的情况下，中国法院必须面对如何发挥分散的工业立法之气候应对功能的挑战。

这一发展主义路径还意味着，气候变化政策还将会继续以规划、路线图、行动方案等形式面世，它们属于不具备法律约束力的宏观调控政策。虽然行政机关和各级人大有权制定应对气候变化的规范，但在这一领域真正有约束力的地方立法和行政规范少之又少，目前仅有山西和宁夏制定了地方性法规。只要发展主义路径延续，这种“通过计划治理”（ruling by planning）的现象就会持续存在。在面对气候变化时，中国司法机关将继续发挥政策落实型司法的功能，范围将更加广阔、目标将更加明确、手段将更加多样。

在中国气候治理已经形成、并将长期延续的发展主义范式之下，司法机关必将解决的一个问题，就是如何在不同案件中适用宏观经济计划。从现有实践经验看，气候政策可以作为解释合同条款和法律概念的补充材料，也可以在不具备拘束力的判决说理部分作为法官阐释其判决背后关于气候变化思考的依据，从而实现气候变化意识的主流化。此外，在中国检察公益诉讼实践的展开中，常常可见检察院以不具拘束力的环境政策，作为确定行政机关是否依法履职的依据。除此之外，各项政策还可以在判决中发挥价值引领功能，行政机关也可以援引各种计划和路线图，以说明行政行为的合法性。

除了立法规范分散和如何把气候政策应用于民商事案件这两个技术性挑战之外，中国的气候变化诉讼还必须应对一些更深层的问题。比如保证气候决定的公共参与、确保应对措施成本负担的社会公平等。总而言之，如何在发展主义的气候治理范式中发展出一套较为成熟的司法机制，应该是学界与社会公众共同关心的问题。

作者简介：朱明哲是中国政法大学副教授，同时兼任安特卫普大学资深研究员。他主要研究人类世背景下政治权威、社会组织、自然三者之间关系的变迁，并致力于批判国家暴力和资本主义。

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