撤县设区，没戏了？中国城市大扩张，已经见底（组图）

中国城市边界的扩张，正在前所未有地放缓。

令人意外的事情接连发生：

过去几年里，一度如火如荼的“撤县建区”，今年居然一例都没有出现；而舆论场上热传的各种城市合并的传闻，也都没了下文。

你看，无论是“内涵式扩张”,还是“外延式扩张”，曾经烈火烹油般的城市大扩张，两个方向似乎都被冻结了。

为什么？变局已经到来。

中国城镇化率正在接近“临界点”，大扩张已经见底了。大量人口向城市迁移的窗口期，正在缓缓画上句号。

城镇化进入下半场，将带来哪些重大变化？

迹象越来越明显。

前几年很多地方呼声很高的“撤县建区”，如今销声匿迹了。

据《中国新闻周刊》报道，日前面对“山东青岛胶州市何时撤市设区”的咨询，当地回应称，“行政区划应当保持总体稳定，必须变更时，应当坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应等方针，制订变更方案，逐级上报审批。”

言外之意很明确，落地希望不大。

据统计，成都都江堰、郑州荥阳、合肥肥东、昆明富民、兰州榆中，以及写入地方十四五规划的衡水、滁州、嘉兴、汉中、芜湖、赣州、九江等地的撤县设区，也都没了动静。

撤县设区，虽然在行政级别上保持不变，但将县城升格为市辖区，意味着转为城市管理模式。毫无疑问，这是城市边界的一种大扩容。

在过去十多年间，全国少了100多个县城，多了30多个县级市，以及80多个市辖区。很多城市彻底变成了“无县城市”，比如北京、上海、广州、厦门等。然而今年这样的变动，一个都没有发生。

同样销声匿迹的，还有城市大合并。此前舆论场盛传的“西安、咸阳合并”、“武汉、鄂州合并”等，均没了下文。

比如最受关注的西咸合并。前不久陕西省召开专题会议，要从国家区域发展战略的高度推进西安—咸阳一体化，更好发挥西安领头作用、咸阳主体作用、西咸新区纽带作用。

这种表述基本说明，未来的西咸一体化，不会以城市合并的方式进行。

除了行政边界不再扩张，地方政府在基建上的新动向，同样也值得关注。

最近，被当地人称为柳州“幻想柱”的轻轨桥墩，要拆了。当地公告，将对未批先建、违规建设的城市轨道交通项目开展综合整治，对位于桂柳路北侧的墩柱等进行拆除整改。

2016年12月开工的柳州轨道交通1号线试验段，实际上并没有得到国务院批复，属于“先上车后补票”。被叫停后，又烂尾多年，这座新晋网红城市的“轻轨梦”如今彻底破碎。

柳州之外，很多地方的轻轨、地铁，都建不成了。日前，宁夏银川、安徽安庆、山东潍坊、湖南衡阳等地在回复“轻轨、地铁项目进展如何”咨询时，都不约而同地表示：

“条件不成熟”、“难度较大”、“还得再研究”。

轨道交通，是城市扩张伸出的触角。地铁、轻轨修到哪里，新的楼盘往往就会盖在哪里。无论是从拉动基建投资，还是扩张城市规模的考虑，很多城市都热衷于大修轨道交通。

据不完全统计，截至2017年，有近50个三线城市宣布要修地铁。如今，轨道交通被按下刹车键，意味着很多城市的规模将难以提升。

地方政府，要以更务实的态度进行城市规划了。

城市大扩张，为何显著降温？

直接因素是政策严控。近年来，国家对于地方行政区划调整管理越来越严，从过去允许地方自主调整，到越来越强调中央统筹。

这方面的新闻不断传来，信号极为强烈。

国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》就要求，慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证，稳慎优化城市市辖区规模结构；

2022年的国务院政府工作报告提出，要“提升新型城镇化质量”“严控撤县建市设区”。同年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，“严格控制撤县建市设区”；

2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开，会议强调：“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。”

从“慎重把握”到“严格控制”，再到“非必要不动”，国家对于城市规模扩张的收紧力度是显而易见的。

看来，前些年狂飙突进的“城市圈地”运动，已经到了政策上降温的新阶段。

事实上，即便城市扩张的政策窗口再次打开，很多城市也将面临“扩不动”的问题。因为，中国的城市化，已经逐步走到临界点。回顾改革开放以来，中国城镇化主要分为三个阶段：

1978—1995年是起步发展期，城镇化率年均提高0.7个百分点；

1996—2020年是快速发展期，城镇化率年均提高1.4个百分点；

2021年以来，我国城镇化进入快速发展的后期，城镇化率增速有所放缓，近三年年均提高0.76个百分点。

中国的城镇化率会在多久后，达到一个多少的临界点？

目前，学界的看法存在差异，中国社科院人口与劳动经济研究所在2021年发布的一份报告称：

中国将在“十四五”期间出现城镇化由高速推进向逐步放缓的“拐点”，2035年后进入相对稳定发展阶段，中国城镇化率峰值大概率出现在75%至80%。

当城镇化率迎来峰值，会给中国带来什么？

这意味着，除了一二线城市外，中国其它城市都可能面临“缩圈”的考验。因为随着流入城市的新人口减少，过去几十年来支撑城市扩张的根本动力——土地财政，将后继乏力。

未来的城市发展，必须要找到一条“摊大饼”之外的新路子了。

城市如果不再大扩张，对市民会有何影响？

最直接的冲击，是一些规划可能无法顺利落地。比如很多中小城市规划的地铁、轻轨，以后很难再建了；还有不少本地居民希望通过拆迁实现一夜暴富，这样的机会以后会越来越少。

但，这其实也是一个给城市“补短板”的机遇，城市建设会变得更加聚焦。

中国的城市基本上都是“广域城市”，很多被新纳入城区规划的地方，还存在广阔的农田和村落。有时候，城市区域内部的差距，比城乡之间的差距还要大。

一边是林立的高楼大厦，一边是拥挤破旧的城中村，这种“城市折叠”的现象依然普遍存在。

有研究认为，过去有些地方只注重扩张城市化面积，不注重城市化质量的方式，最终会导致一种“假性城市化”现象：

面积庞大的城市里，居住着大量的非城市化人口，没有享受到城市发展带来的红利。

这种“假性城市化”引发的问题，在历史上是有过教训的。

中国的第一波城市扩张，开启于上世纪90年代。1993年，国务院出台撤县改市的标准，各地纷纷抢占机会，“撤县设市”进入了一个井喷阶段。据相关的统计资料显示，截至1998年，中国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。

然而，设市速度太快，已经远超经济发展和城镇化发展速度，一些地方盲目跟风申请设市，乱占耕地、权力寻租的问题层出不穷。1997年，国家主动叫停了撤县建市。

今年8月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中，提出深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，加快补齐城市安全韧性短板，打造宜居、韧性、智慧城市。

国家已经指明方向：

未来城市发展的主基调不再是向外扩张，而是一个向内探索的过程。补齐公共服务短板，让居住在其中的人们活得更宜居、更有幸福感，比盲目大拆大建更为重要。

一个更有质量、更有温度的城市化，才是我们期待的未来。