中石油7亿元欠账曝央地利益分配失衡

2013-12-04 来源：多维评论0条

陕西榆林市中级人民法院强行封存中石油长庆油田分公司21个财务账号的尴尬局面，在中石油总部与陕西省政府的协调下，双方握手言和。协调结果是，中石油被封账户解冻，作为回报，中石油承诺启动在地方投资的资源转化项目及油气资源倾斜配置等“一揽子计划”。现在一个不争的事实是，央企从地方开采走了大量能源资源、破坏了自然环境的同时，留给地方的财政贡献却十分有限。中国国家工商联副主席史贵禄说，央地冲突后的双方妥协和解只能是暂时的，要想从根本上解决问题，还需打破这种僵局，实现双赢，或有待顶层设。

7亿元环保欠账“斗法”

2012年11月15日，榆林市水土保持监督总站(以下简称“榆林水土总站“)向中石油长庆油田分公司开出了一张行政征收决定书。要求对方缴纳2009年7月至2011年2月期间的水土流失补偿费约4.18亿元（1人民币约合0.16美元，下同）、2011年3月至2012年3月期间的水土流失补偿费3.22亿元，两项共计7.4亿元。

按照2008年陕西出台的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》(陕政发【2008】54号)，石油、天然气资源开采企业要缴纳“水土流失补偿费”，计征标准为原油每吨30元，天然气每立方米0.008元。

然而，在中国2010年新修改颁布的水土保持法中，除了规定“水土流失防治费”和“水土保持设施补偿费”之外，并没有一个水土流失补偿费。针对前两者，水土保持法规定“谁损害，谁补偿”，并按照1.2元每平方米一次性征收。

显然，陕政发54号文件的征收标准要远远高于水土保持法。

长庆油田方面认为，按照下位法服从上位法的原理，陕政发54号文件明显不合理。

2013年年初，长庆油田针对7.4亿元的决定书向榆林水土总站的上级机关提出了行政复议。陕西省水土保持局在3月作出行政复议决定书，维持了榆林水土总站的原征收决定。

6月9日，长庆油田公司一纸诉状，将榆林水土总站告上榆林市榆阳区法院，要求撤销其此前下达的“水土保持行政征收决定书”。

“无收费主体资格、且征收项目未经国家财政部和发改委审批和备案、收费当然依法无据。”长庆油田公司一位不愿透露姓名的高管至今都如此认为。历经两轮审判，榆林市榆阳区人民法院和榆林市中级人民法院都维持了榆林方面的处罚决定。9月底，榆林水土总站向法院提出强制执行申请，大约10天后，长庆油田的银行账号被冻结。

据了解，长庆油田的账户冻结是在10月9日，第二天，法院向长庆油田送达了《执行裁定书》。起初冻结23个账户，后有3个解冻，另新增冻结一个账户，冻结资金逾亿元。

央地利益分配失衡

中石油长庆油田公司总部于1998年从甘肃省庆阳市庆城县庆城镇迁至陕西省西安市，工作区域在鄂尔多斯盆地，横跨陕、甘、宁、蒙、晋五省(区)，勘探总面积37万平方公里，是中国石油近年来增长幅度最大的油气田。2012年，年产油气当量跨上4,500万吨历史新高点。

与国内其他油田区块相比，长庆油田所在的陕北地下，不具备“成片整层”储油岩层，而是呈“蜂窝状”地下分布。

按陕西的说法，单井日均产量不高的长庆油田，要实现油气当量的总跃升只能“依靠遍地开井、大密度油气井开掘”的方式开采。而地表资源的破坏，以及环境污染，也成了长庆油田屡遭诟病的原因。

有媒体调查了解到，庆阳市以及甘肃省水利部门对庆阳地区水土进行检测的结果显示，因长庆油田常年对当地生态的破坏，使得庆阳境内8条较大河流均受到不同程度的污染，其中庆阳市的蒲河、马莲河连年来水质监测均为5类或劣5类水。

事实上，在整个鄂尔多斯盆地内开采石油，环境污染不可避免。而在陕北的榆林、延安，同样存在石油泄漏导致的污染偶发事件，只不过，污染制造的主体，变为长庆油田与延长石油两家。

据了解，陕北榆林、延安的能源资源开发，实际上也让当地承受着巨大的“生态环境牺牲”的代价。资料表明，为铺设榆林境内4条过境输气管线，就有100多平方公里植被被破坏。

榆林市发改委公布的“十二五”规划中，有关研究也显示，榆林每开采1吨煤就会破坏地表水2.84吨、破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源8吨，生态环境的总成本达66.1元；而每开采1吨原油造成的生态环境成本是260元。按此计算，2010年榆林全市煤、油生产的环境代价已达到195.5亿元，是当年全市地方财政收入的1.56倍。

一个不争的事实是，央企从这里开采走了大量能源资源、破坏了自然环境的同时，留给地方的财政贡献却十分有限。甘肃省庆阳市发改委一位官员此前对媒体称，“我们做过一个测算，比如中石油在我们这里开采原油，80%的利润都被央企拿走了，国家拿走的不到20%，留给地方的大约只有2%”。

在陕西，两大石油企业对地方每年的不同贡献，也让地方政府对中石油有了更多的说辞。来自榆林地方的一组统计数据显示，2011年，长庆油田在陕西定边开采原油530万吨、延长石油下属的定边采油厂开采178万吨。每生产一吨原油为地方省市县三级政府的贡献分别为：长庆油田公司357元，而定边采油厂则为772元，每吨相差415元。

破局尚须顶层设计

就在中石油和榆林水土总局因为“水土流失费7.4亿元”过招期间，还发生过一起在外界看来颇具意味的“插曲”。10月，由于9家陕西LNG厂抵制中石油长庆油田公司所定的增量气2.48元/方天然气门占价，长庆油田对抵制意见较大的绿源子洲工厂停供原料气，并限供其他3家LNG工厂原料气。这些工厂基本位于榆林市。

陕西LNG企业人士此前接受媒体采访时称，“榆林是中石油的气源地，但在LNG原料气价格的执行上，2.48元的价格和远在千里之外上海的管道气执行了同样的价格，这让很多企业无法接受”。这些陕西企业向陕西省政府求助希望协调此事。

对此，长庆油田有关人士回应称：“当地政府也曾找过油田，希望给这些LNG企业气价优惠，但是，油田也不能做主，中石油总部要求执行2.48元门站价，各地企业也面临经营考核，我们自己的压力也很大。”

11月7日，在中石油总部和陕西省委、省政府的推动协调下，长庆油田和榆林地方政府达成默契，形成一份会议纪要。

根据纪要，中石油作出了一些承诺，包括长庆油田支持定边县投资建设油气就地转化项目，并尽快启动前期工作；逐年加大榆林所产原油的本地炼化率，从2015年起每年向榆林炼油厂供应原油200万吨；按照已有的协议和企业生产需求，向榆林已建成的LNG企业足额供气，并逐年增加榆林地方的天然气用气指标等。

榆林市政府方面也认可了这些承诺，最终同意在中石油和陕西省政府的合作协议中“统筹解决”缴纳水土流失补偿费的问题，中石油被封存的账户解冻。“暂时看双方握手言和了，实际上只是解决了之前向陕西地方企业的协议供气问题。而向地方的承诺，因上游油气资源掌握在长庆手中，到底能否实现还存在变数。”榆林市政府一名副秘书长如是分析。

与前述全国人大代表史贵禄相似的是，该秘书长认为要解决中央企业与地方政府利益相对合理划分，根本上还有赖于中央层面的“顶层设计”。

“央地的博弈根本上是利益博弈。从目前情况来看，指望国家从制度层面，再出台针对中石油的收费政策很不现实。倒是从现有针对在中石油交给国家所有费用的总盘子中，进行利益分配的重新调整，既有现实意义也有可行性。比如说，从央企中拿出一部分‘配股’直接给地方；直接对现有国家税收体制中‘税收’与‘税源’不统一的收费格局进行改革，按‘财权’与‘事权’相匹配原则，从而增强地方政府对公共事务的财政支付能力。”熟知陕西央地博弈的陕西省人大一名官员分析。

其实，有关“税收”与“税源”不统一，要求“理顺财税管理体制”的改革，在中国官学两届已经形成较为广泛的共识。

前述人大代表史贵禄的调研显示，中国现行的税收制度是总公司统一合并纳税。这就使分、子公司所在地的税收，转移到了总公司所在地。以榆林为例，作为“西电东送、西气东输、西煤东运”的源头，央企的生产、经营多在榆林，而因总部多在北京、西安等地，造成跨区域生产、经营的榆林税收，最终转移到了总公司的注册地。

税务部门提供的数据显示，2006年，榆林煤炭、石油、天然气因税收与税源背离，有81.93亿元税收，转移到北京、上海、西安等地。

早在2010年的西部大开发论坛上，全国政协经济委委员、国家税务总局原副局长许善达就有感而发。认为“税制矛盾已到了应该解决的时候了。中国现有税制在理论上和实践上都存在重大缺陷：在平行的地方政府之间，没有坚持税收和税源一致性原则，即现行的税制要求企业在注册地交税，而不是按照税源地交税，这导致一个地区的税源所形成的税收，被另一地区征收了，造成地区间特别是东西部的财政收入差距非正常扩大”。

关键词：中石油

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